Radiografía del sistema: la fragmentación, ¿escudo o catalizador autoritario?
Rumbo a 2027, la fragmentación del Congreso plantea otra pregunta: ¿con qué mayoría podrá gobernar quien gane la Presidencia del país?
Rumbo a 2027, hay una pregunta que merece tanta atención como quién ganará la Presidencia: ¿con qué Congreso podrá gobernar? La primera elección concentra la atención pública, pero la segunda puede determinar el destino de las promesas presidenciales.
En perspectiva. Durante las últimas tres décadas, Guatemala pasó de gobiernos con mayoría legislativa propia a presidentes que necesitan negociar con bancadas cada vez más fragmentadas para aprobar presupuestos, impulsar leyes y participar en nombramientos. Esa transformación ha fortalecido los contrapesos al Ejecutivo, pero también ha aumentado el poder de quienes saben reunir —o desarmar— una mayoría. Un estudio de República Intelligence sobre las coaliciones legislativas entre 1996 y 2026 permite observar el cambio. Álvaro Arzú llegó al poder con 43 de 80 diputados y Alfonso Portillo, con 63 de 113.
- Ambos podían aprobar decisiones ordinarias con los votos de su partido. Desde Óscar Berger, ningún presidente ha vuelto a disponer de esa ventaja.
- La distancia es considerable. Jimmy Morales llegó con una bancada equivalente al 7 % del Congreso; Alejandro Giammattei, con un 10.6 % y Bernardo Arévalo, con un 14.4 %. Para alcanzar una mayoría, todos necesitaban conseguir fuera de su partido muchos más votos de los que podían aportar por sí mismos.
- Las coaliciones —medidas mediante las elecciones de Juntas Directivas— pasaron de conformarse por una bancada bajo Arzú y Portillo a tres con Berger, cinco con Colom, seis con Pérez Molina y Morales, siete con Giammattei y nueve en la legislatura actual.
Entre líneas. En ciencia política, este es un eterno dilema de los sistemas políticos, entre conseguir representación o gobernabilidad. Un Congreso con numerosos partidos puede dar voz a una sociedad diversa y obligar al presidente a escuchar intereses distintos. Una mayoría compacta facilita las decisiones, pero también puede permitir que el Ejecutivo evite ciertos controles necesarios. El balance entre los sistemas representativos o los mayoritarios nunca es fácil. El problema guatemalteco aparece cuando la multiplicación de partidos no produce una representación igualmente sólida. Más siglas no significan necesariamente más proyectos políticos.
- Cuando las organizaciones dependen de dirigentes individuales, cambian de integrantes y negocian sin compromisos públicos, la fragmentación puede multiplicar los intermediarios antes que las alternativas para el ciudadano.
- Entre el 2000 y el 2024, el número efectivo de partidos —indicador que mide el grado de fragmentación de un sistema de partidos— pasó de 2.7 a 7.4, con picos de hasta 9.8 por el transfuguismo en las legislaturas 2012-2016 y 2016-2020.
- Giammattei consiguió coordinar mayorías pese al pequeño tamaño de Vamos y Arévalo ha obtenido respaldos amplios para presupuestos y otras decisiones. Lo que cambia es el precio político: el presidente necesita acuerdos con actores que conservan sus propias prioridades y pueden retirar el apoyo, lo que condiciona la gobernabilidad a comportamientos como el logrolling, generando una dinámica clientelar entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Cómo funciona. Poco a poco, esto nos acerca a un parlamentarismo de facto. Guatemala sigue siendo presidencialista, pero su Ejecutivo debe negociar constantemente una coalición para sacar adelante su agenda, pero sus socios no asumen una responsabilidad compartida por los resultados. Pueden condicionar decisiones y después distanciarse del gobierno. El presidente responde ante el público por una gestión que no controla enteramente. En ese espacio crecen las coaliciones Frankenstein: alianzas entre fuerzas que difícilmente compartirían un programa, pero que encuentran razones clientelares para repartirse posiciones y recursos.
- Los cargos, las comisiones y el acceso y las asignaciones presupuestarias son algunos de los mecanismos que mantienen unidos a socios electoralmente enfrentados.
- El reparto de comisiones muestra la importancia de esas posiciones. En el periodo estudiado, las coaliciones de Junta concentraron, en promedio, un 81 % de nueve comisiones clave. Controlar una mayoría y distribuir poder institucional forman parte de una misma negociación.
Por qué importa. La fragmentación también premia a quien puede conectar grupos dispersos. Las bancadas pequeñas adquieren una influencia desproporcional a su apoyo ciudadano si sus votos permiten completar una mayoría. Un intermediario, adicionalmente, puede acumular todavía más poder si consigue reunir varias bancadas y garantizar que cumplan lo acordado. Luis Aguirre, jefe de Cabal, ilustra ese protagonismo. Su influencia como operador legislativo para la coalición oficialista muestra cómo un dirigente ajeno al partido presidencial puede convertirse en un interlocutor pivotal para el gobierno.
- Si intereses criminales influyen sobre un intermediario decisivo, pueden obtener una vía para presionar al Ejecutivo, como ha pasado en el actual gobierno.
- El mayor problema democrático es que actores clave imponen condiciones al Ejecutivo sin que el ciudadano identifique quién exigió qué y quién debe responder por las consecuencias.
En conclusión. Hay dos casos prácticos que permiten entender los dos rumbos que puede tomar un país que no encuentra el balance entre la representación y la gobernabilidad. Perú ofrece una advertencia para el rumbo de Guatemala. La debilidad partidaria y el uso confrontativo de los controles institucionales pueden convertir la relación entre poderes en una amenaza permanente contra la estabilidad gubernamental. Guatemala tiene reglas distintas, pero enfrenta el riesgo de que fiscalizar se vuelva una herramienta de extorsión política.
- El precedente se puede encontrar ya en Guatemala, con la dinámica legislativa que, al combinarse con la particular personalidad de Serrano Elías, resultó en un autogolpe de Estado. La concentración mayoritaria, no obstante, tampoco ofrece una salida segura.
- En El Salvador, Bukele goza de una gobernabilidad inimaginable para un presidente guatemalteco. El riesgo, sin embargo, se encuentra en que dichos mecanismos han desmantelado cualquier contrapeso, derivando incluso en la posibilidad de prolongarse en el poder indefinidamente.
- La fragmentación ha permitido evitar una deriva autoritaria en Guatemala. Sin embargo, la fragmentación también ha hecho que la ingobernabilidad le reste legitimidad a la imagen de efectividad y preferencia por la democracia entre los ciudadanos. El equilibrio es complejo de encontrar, pero imperativo para la supervivencia del sistema democrático.
Radiografía del sistema: la fragmentación, ¿escudo o catalizador autoritario?
Rumbo a 2027, la fragmentación del Congreso plantea otra pregunta: ¿con qué mayoría podrá gobernar quien gane la Presidencia del país?
Rumbo a 2027, hay una pregunta que merece tanta atención como quién ganará la Presidencia: ¿con qué Congreso podrá gobernar? La primera elección concentra la atención pública, pero la segunda puede determinar el destino de las promesas presidenciales.
En perspectiva. Durante las últimas tres décadas, Guatemala pasó de gobiernos con mayoría legislativa propia a presidentes que necesitan negociar con bancadas cada vez más fragmentadas para aprobar presupuestos, impulsar leyes y participar en nombramientos. Esa transformación ha fortalecido los contrapesos al Ejecutivo, pero también ha aumentado el poder de quienes saben reunir —o desarmar— una mayoría. Un estudio de República Intelligence sobre las coaliciones legislativas entre 1996 y 2026 permite observar el cambio. Álvaro Arzú llegó al poder con 43 de 80 diputados y Alfonso Portillo, con 63 de 113.
- Ambos podían aprobar decisiones ordinarias con los votos de su partido. Desde Óscar Berger, ningún presidente ha vuelto a disponer de esa ventaja.
- La distancia es considerable. Jimmy Morales llegó con una bancada equivalente al 7 % del Congreso; Alejandro Giammattei, con un 10.6 % y Bernardo Arévalo, con un 14.4 %. Para alcanzar una mayoría, todos necesitaban conseguir fuera de su partido muchos más votos de los que podían aportar por sí mismos.
- Las coaliciones —medidas mediante las elecciones de Juntas Directivas— pasaron de conformarse por una bancada bajo Arzú y Portillo a tres con Berger, cinco con Colom, seis con Pérez Molina y Morales, siete con Giammattei y nueve en la legislatura actual.
Entre líneas. En ciencia política, este es un eterno dilema de los sistemas políticos, entre conseguir representación o gobernabilidad. Un Congreso con numerosos partidos puede dar voz a una sociedad diversa y obligar al presidente a escuchar intereses distintos. Una mayoría compacta facilita las decisiones, pero también puede permitir que el Ejecutivo evite ciertos controles necesarios. El balance entre los sistemas representativos o los mayoritarios nunca es fácil. El problema guatemalteco aparece cuando la multiplicación de partidos no produce una representación igualmente sólida. Más siglas no significan necesariamente más proyectos políticos.
- Cuando las organizaciones dependen de dirigentes individuales, cambian de integrantes y negocian sin compromisos públicos, la fragmentación puede multiplicar los intermediarios antes que las alternativas para el ciudadano.
- Entre el 2000 y el 2024, el número efectivo de partidos —indicador que mide el grado de fragmentación de un sistema de partidos— pasó de 2.7 a 7.4, con picos de hasta 9.8 por el transfuguismo en las legislaturas 2012-2016 y 2016-2020.
- Giammattei consiguió coordinar mayorías pese al pequeño tamaño de Vamos y Arévalo ha obtenido respaldos amplios para presupuestos y otras decisiones. Lo que cambia es el precio político: el presidente necesita acuerdos con actores que conservan sus propias prioridades y pueden retirar el apoyo, lo que condiciona la gobernabilidad a comportamientos como el logrolling, generando una dinámica clientelar entre el Legislativo y el Ejecutivo.
Cómo funciona. Poco a poco, esto nos acerca a un parlamentarismo de facto. Guatemala sigue siendo presidencialista, pero su Ejecutivo debe negociar constantemente una coalición para sacar adelante su agenda, pero sus socios no asumen una responsabilidad compartida por los resultados. Pueden condicionar decisiones y después distanciarse del gobierno. El presidente responde ante el público por una gestión que no controla enteramente. En ese espacio crecen las coaliciones Frankenstein: alianzas entre fuerzas que difícilmente compartirían un programa, pero que encuentran razones clientelares para repartirse posiciones y recursos.
- Los cargos, las comisiones y el acceso y las asignaciones presupuestarias son algunos de los mecanismos que mantienen unidos a socios electoralmente enfrentados.
- El reparto de comisiones muestra la importancia de esas posiciones. En el periodo estudiado, las coaliciones de Junta concentraron, en promedio, un 81 % de nueve comisiones clave. Controlar una mayoría y distribuir poder institucional forman parte de una misma negociación.
Por qué importa. La fragmentación también premia a quien puede conectar grupos dispersos. Las bancadas pequeñas adquieren una influencia desproporcional a su apoyo ciudadano si sus votos permiten completar una mayoría. Un intermediario, adicionalmente, puede acumular todavía más poder si consigue reunir varias bancadas y garantizar que cumplan lo acordado. Luis Aguirre, jefe de Cabal, ilustra ese protagonismo. Su influencia como operador legislativo para la coalición oficialista muestra cómo un dirigente ajeno al partido presidencial puede convertirse en un interlocutor pivotal para el gobierno.
- Si intereses criminales influyen sobre un intermediario decisivo, pueden obtener una vía para presionar al Ejecutivo, como ha pasado en el actual gobierno.
- El mayor problema democrático es que actores clave imponen condiciones al Ejecutivo sin que el ciudadano identifique quién exigió qué y quién debe responder por las consecuencias.
En conclusión. Hay dos casos prácticos que permiten entender los dos rumbos que puede tomar un país que no encuentra el balance entre la representación y la gobernabilidad. Perú ofrece una advertencia para el rumbo de Guatemala. La debilidad partidaria y el uso confrontativo de los controles institucionales pueden convertir la relación entre poderes en una amenaza permanente contra la estabilidad gubernamental. Guatemala tiene reglas distintas, pero enfrenta el riesgo de que fiscalizar se vuelva una herramienta de extorsión política.
- El precedente se puede encontrar ya en Guatemala, con la dinámica legislativa que, al combinarse con la particular personalidad de Serrano Elías, resultó en un autogolpe de Estado. La concentración mayoritaria, no obstante, tampoco ofrece una salida segura.
- En El Salvador, Bukele goza de una gobernabilidad inimaginable para un presidente guatemalteco. El riesgo, sin embargo, se encuentra en que dichos mecanismos han desmantelado cualquier contrapeso, derivando incluso en la posibilidad de prolongarse en el poder indefinidamente.
- La fragmentación ha permitido evitar una deriva autoritaria en Guatemala. Sin embargo, la fragmentación también ha hecho que la ingobernabilidad le reste legitimidad a la imagen de efectividad y preferencia por la democracia entre los ciudadanos. El equilibrio es complejo de encontrar, pero imperativo para la supervivencia del sistema democrático.
