EL TIPO DE CAMBIO DE HOY ES DE: ¿Por qué el que exporta camisetas no paga y el que exporta café sí?
Guatemala debe cambiar sus exenciones exclusivas por reglas parejas que permitan a cualquier empresa invertir, competir y exportar al mundo.
Quien quería comprar en Guatemala algo tan simple como un chocolate importado, antes de 1986, tenía tres puertas. El Comisariato Militar, si tenía carné y algún conocido adentro: un «pasaporte al paraíso» del consumo importado. Selectas o Exclusivas, si tenía el dinero de la clase alta capitalina. Para el resto, lo de afuera casi no existía. Ese aislamiento empezó a romperse con la apertura democrática de 1985 y 1986. Y en 1989 Guatemala tomó una decisión más específica: volverse un país exportador. Los decretos de zonas francas y de maquila se escribieron ese año con esa ambición explícita.
Funcionó, por un tiempo. En 2001 Guatemala exportó el equivalente al 28.7% de todo lo que produjo en bienes y servicios, el máximo de la serie histórica. Hoy exportamos 15.9%: casi la mitad, y por debajo del promedio de los últimos sesenta y cinco años. No es que nunca lo hayamos logrado. Lo logramos una vez y lo dejamos ir.
El problema no fue solo que dejamos de sostener aquella apertura. En 2016 volvimos a diseñar el régimen y repetimos el error. El economista noruego Erik Reinert, uno de los principales estudiosos contemporáneos de la política industrial y el desarrollo económico, distingue doce contrastes entre dos tipos de proteccionismo: el que ayudó a crear capacidad productiva y el que terminó protegiendo el atraso. Importa qué se protege y durante cuánto tiempo; si existe una verdadera curva de aprendizaje; si se mantiene la competencia interna; si la tecnología se controla localmente; si hay inversión en educación y transferencia de conocimiento; y si el capital y los privilegios se distribuyen por mérito o discrecionalmente. Aplicamos esos doce contrastes a los 37 años del régimen guatemalteco de zonas francas y maquila. Guatemala cae en los doce del lado del proteccionismo que fracasó. Protegimos un ensamblaje maduro en lugar de una industria naciente. Buscamos conservar empleo, no crear valor. La propia ley de 2016 lo dice en su nombre: Ley Emergente para la Conservación del Empleo.
Pero un exportador amigo me hizo ver algo, a propósito de la columna del 7 de septiembre: pedir eliminar toda exención sin distinguir una cosa de otra no deja margen para quien exporta de buena fe. Tiene razón. Y la respuesta está en el propio decreto. En 2016, un compromiso internacional obligó a Guatemala a eliminar los beneficios condicionados a exportar. Guatemala reformó el régimen, pero no dejó de escoger ganadores: solo cambió el criterio. Antes escogíamos por el destino del producto; ahora escogemos por la categoría del sector. El artículo 12 bis del Decreto 29-89 exonera del impuesto sobre la renta por diez años a dos categorías: vestuario y textiles, y servicios tecnológicos —centros de llamadas, BPO y desarrollo de software—. El exportador de café no recibe esa exención por ser exportador. Tampoco el de cardamomo o arveja china.
Aquí conviene no confundir tres cosas. Un impuesto es una obligación establecida por ley; una exención libera a una categoría de una carga que los demás siguen pagando. Y una devolución de IVA es otra cosa. El IVA se cobra donde el producto se consume: si el producto sale de Guatemala, se consume afuera. Devolver al exportador el IVA que ya pagó no es regalarle dinero, sino evitar que el impuesto termine gravando una exportación. Al 31 de diciembre de 2017, el Estado debía a los exportadores Q3,880 millones en devoluciones pendientes: 0.7% del PIB de ese año y 13.6% de todo lo que los exportadores pagaron de IVA. Allí aparece la contradicción: el Estado retrasa lo que debe devolver mientras concede, por categoría, impuestos que otros sí deben pagar.
La asimetría ya se puede observar con claridad. En 2025, el vestuario superó al café como principal producto de exportación de Guatemala: US$1,543 millones contra US$1,307 millones. Durante esos años, el régimen concedió al vestuario una exención de ISR que no concedió al café. Y no es que al café le falte capacidad para competir. En agosto de este año, un lote de la finca El Injerto, en Huehuetenango, alcanzó US$449.10 por libra en la subasta Cup of Excellence, el precio más alto desde que esa competencia llegó al país en 2001.
Pero El Injerto es el techo, no el promedio. Muestra hasta dónde puede llegar el café guatemalteco, no las condiciones en que compite la mayoría de los pequeños caficultores, sin el mismo acceso a crédito, infraestructura o conocimiento. La respuesta tampoco es darles otra exención sectorial: sería repetir el mismo error. Lo que necesitan son condiciones generales que permitan competir a cualquier exportador. Honduras ofrece un claro contraste. A mediados de los setenta era el último exportador de café de Centroamérica; hoy es el primero de la región y el sexto del mundo. En ese cambio hubo décadas de inversión en calidad, instituciones cafetaleras y café de especialidad.
Y tampoco hay que inventar el régimen que puede reemplazar las exenciones actuales. Costa Rica ya lo hizo. Reformó su régimen de zonas francas en 2010 y eliminó la condición de exportar. En lugar de la exención total estableció una tarifa positiva y escalonada: 6% sobre las utilidades durante los primeros ocho años y 15% los cuatro siguientes, dentro del área metropolitana. Baxter, que fabrica dispositivos médicos en Cartago desde 1987 y emplea a cerca de 1,200 personas, siguió allí después de la reforma. También siguió creciendo el clúster que ayudó a construir: en 2024, los dispositivos médicos representaron el 44% de las exportaciones de bienes de Costa Rica. Si la exención condicionada a exportar hubiera sido indispensable para ese clúster, eliminarla en 2010 habría empezado a destruirlo. Dieciséis años después, ha ocurrido lo contrario.
El tamaño del problema tampoco es el que solemos imaginar. Guatemala invierte el equivalente al 16.7% de su producto interno bruto, unos US$20,604 millones al año, pero ahorra 19.3%. La diferencia ronda los US$3,700 millones: capital que podría encontrar más oportunidades productivas dentro del país. El problema, entonces, no es solo atraer dinero de afuera. Es conseguir que una mayor parte del nuestro quiera invertirse aquí. Y para eso necesita oportunidades, seguridad y reglas parejas. Nuestro análisis de los países que lograron acelerar su crecimiento muestra otra brecha: durante esos episodios invirtieron, en promedio, alrededor del 25% de su producto. Guatemala está en 16.7%.
La alternativa puede construirse sin romper lo prometido. Primero, cerrar legalmente la ventanilla a nuevas calificaciones bajo el régimen actual. Segundo, respetar las calificaciones vigentes hasta su vencimiento. Lo acordado se cumple. Y tercero, sustituir el régimen por una tarifa positiva: es decir, reducida y escalonada, sin condición de exportar y abierta a cualquiera que invierta, contrate y capacite. El modelo costarricense ofrece el principio: cobrar algo en lugar de exonerar todo y establecer desde el inicio cuándo termina el beneficio. Ese mismo diseño permitiría avanzar después hacia tarifas generales más bajas: impuesto sobre la renta corporativo por debajo del 15%, IVA del 12% al 10% y eliminación del impuesto de solidaridad. Pero no antes de que el crecimiento permita alcanzar el déficit cero que propuse la semana pasada. Primero se ordenan las cuentas; después se reducen las tasas.
Hay una medida que ni siquiera necesita esperar esa reforma: transparencia. El Estado debería publicar cuánto cuesta cada régimen de exenciones y cuándo vence la calificación de cada empresa beneficiada. Publicar ambas cifras de forma consolidada permitiría saber cuánto paga el contribuyente por cada excepción y durante cuánto tiempo.
Guatemala ya tiene el deseo de emprender. Nuestro análisis de los datos de GEM coloca a Guatemala en el quintil superior a nivel mundial tanto en admiración por el emprendimiento como en actividad emprendedora temprana. Pero esa energía no se convierte en la misma percepción de oportunidades ni en expectativas de crear empleo. Tenemos emprendedores; lo que muchos no ven todavía son las condiciones para crecer. Y allí, otra vez, volvemos al problema de diseño.
Vuelvo al exportador amigo que me obligó a revisar mi argumento. Tiene razón: la respuesta no es castigar al que exporta ni desconocer lo que el Estado ya prometió. Pero tampoco puede ser una ley que decida, categoría por categoría, quién de nosotros merece competir. Si una empresa guatemalteca puede producir mejor, contratar más, innovar y venderle al mundo, su oportunidad no debería depender de que un funcionario haya incluido previamente su sector en una lista.
En 1989 Guatemala quiso convertirse en un país exportador. Por un tiempo lo consiguió. Treinta y siete años después, la ambición sigue siendo correcta; lo que debemos cambiar son las reglas. El próximo salto no consiste en escoger qué empresas merecen exportar, sino en construir un país donde cualquiera que pueda competir tenga la oportunidad de hacerlo.
Ramiro Bolaños, PhD. / Presidente del Centro de Pensamiento y Acción Factoría Libertatis
Referencias
Anacafé, Cup of Excellence: Seleccionan los mejores cafés de Guatemala para la subasta internacional 2026 (Ciudad de Guatemala: Asociación Nacional del Café, 4 de junio de 2026), https://www.anacafe.org/resultados-premiaci%C3%B3n-coe-2026/ [consultado 16 de septiembre de 2026].
Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley N.º 8794 (San José: La Gaceta, 12 de enero de 2010).
Banco de Guatemala, Guatemala en Cifras 2021 (Ciudad de Guatemala: Banguat, 2021), https://banguat.gob.gt/sites/default/files/banguat/Publica/guatemala_en_cifras_2021.pdf [consultado 15 de septiembre de 2026].
Banco de Guatemala, Informe Resumido de Comercio Exterior — Comercio General, Cuadro 1: Valor (FOB), volumen y precio medio de los 25 principales productos de exportación, 2024–2025 (Ciudad de Guatemala: Banguat), https://banguat.gob.gt/page/informe-resumido-comercio-general [consultado 16 de septiembre de 2026].
Banco de Guatemala, Serie histórica: Exportaciones por producto, 1994–2025 (Ciudad de Guatemala: Banguat), https://banguat.gob.gt/sites/default/files/banguat/estaeco/comercio/sercom/2_POR_PRODUCTO/X_PROD_1994_2025.htm [consultado 16 de septiembre de 2026].
‘Cierra el Comisariato del Ejército en 1997’, Prensa Libre, Hemeroteca (2 de enero de 1998), https://www.prensalibre.com/hemeroteca/cierra-comisariato-del-ejercito-en-1997/ [consultado 15 de septiembre de 2026].
Congreso de la República de Guatemala, Decreto Número 19-2016, Ley Emergente para la Conservación del Empleo (Ciudad de Guatemala: Diario de Centro América, 25 de febrero de 2016).
Congreso de la República de Guatemala, Decreto Número 29-89, Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila (Ciudad de Guatemala: Diario de Centro América, 13 de junio de 1989).
Congreso de la República de Guatemala, Decreto Número 65-89, Ley de Zonas Francas (Ciudad de Guatemala: Diario de Centro América, 22 de noviembre de 1989).
Global Entrepreneurship Monitor, GEM Guatemala 2021/2022 National Report (Londres: GEM Consortium, 2022).
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), Nota de Coyuntura 01-2018: Crédito Fiscal del IVA (Ciudad de Guatemala: ICEFI, mayo de 2018), https://icefi.org/sites/default/files/nota_de_coyuntura_01-2018_credito_fiscal_del_iva.pdf [consultado 14 de septiembre de 2026].
Instituto Hondureño del Café, Informe de cierre de cosecha 2024–2025 (Tegucigalpa: Ihcafé, agosto de 2025).
Reinert, Erik S., How Rich Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor (Londres: Constable, 2007).
Reinert, Erik S., ‘Development and Social Goals: Balancing Aid and Development to Prevent “Welfare Colonialism”’, DESA Working Paper, n.º 14 (Nueva York: United Nations Department of Economic and Social Affairs, julio de 2006), pp. 21–22.
World Bank, ‘Exports of Goods and Services (% of GDP) — Guatemala’, World Bank Open Data, indicador NE.EXP.GNFS.ZS, https://data.worldbank.org/indicator/NE.EXP.GNFS.ZS?locations=GT [consultado 15 de septiembre de 2026].
World Bank, ‘GDP per Capita (Constant 2015 US$)’, World Bank Open Data, indicador NY.GDP.PCAP.KD, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD [consultado 14 de septiembre de 2026].
World Trade Organization, Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, art. 3.1(a) y Anexo I, https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/24-scm.pdf [consultado 14 de septiembre de 2026].
¿Por qué el que exporta camisetas no paga y el que exporta café sí?
Guatemala debe cambiar sus exenciones exclusivas por reglas parejas que permitan a cualquier empresa invertir, competir y exportar al mundo.
Quien quería comprar en Guatemala algo tan simple como un chocolate importado, antes de 1986, tenía tres puertas. El Comisariato Militar, si tenía carné y algún conocido adentro: un «pasaporte al paraíso» del consumo importado. Selectas o Exclusivas, si tenía el dinero de la clase alta capitalina. Para el resto, lo de afuera casi no existía. Ese aislamiento empezó a romperse con la apertura democrática de 1985 y 1986. Y en 1989 Guatemala tomó una decisión más específica: volverse un país exportador. Los decretos de zonas francas y de maquila se escribieron ese año con esa ambición explícita.
Funcionó, por un tiempo. En 2001 Guatemala exportó el equivalente al 28.7% de todo lo que produjo en bienes y servicios, el máximo de la serie histórica. Hoy exportamos 15.9%: casi la mitad, y por debajo del promedio de los últimos sesenta y cinco años. No es que nunca lo hayamos logrado. Lo logramos una vez y lo dejamos ir.
El problema no fue solo que dejamos de sostener aquella apertura. En 2016 volvimos a diseñar el régimen y repetimos el error. El economista noruego Erik Reinert, uno de los principales estudiosos contemporáneos de la política industrial y el desarrollo económico, distingue doce contrastes entre dos tipos de proteccionismo: el que ayudó a crear capacidad productiva y el que terminó protegiendo el atraso. Importa qué se protege y durante cuánto tiempo; si existe una verdadera curva de aprendizaje; si se mantiene la competencia interna; si la tecnología se controla localmente; si hay inversión en educación y transferencia de conocimiento; y si el capital y los privilegios se distribuyen por mérito o discrecionalmente. Aplicamos esos doce contrastes a los 37 años del régimen guatemalteco de zonas francas y maquila. Guatemala cae en los doce del lado del proteccionismo que fracasó. Protegimos un ensamblaje maduro en lugar de una industria naciente. Buscamos conservar empleo, no crear valor. La propia ley de 2016 lo dice en su nombre: Ley Emergente para la Conservación del Empleo.
Pero un exportador amigo me hizo ver algo, a propósito de la columna del 7 de septiembre: pedir eliminar toda exención sin distinguir una cosa de otra no deja margen para quien exporta de buena fe. Tiene razón. Y la respuesta está en el propio decreto. En 2016, un compromiso internacional obligó a Guatemala a eliminar los beneficios condicionados a exportar. Guatemala reformó el régimen, pero no dejó de escoger ganadores: solo cambió el criterio. Antes escogíamos por el destino del producto; ahora escogemos por la categoría del sector. El artículo 12 bis del Decreto 29-89 exonera del impuesto sobre la renta por diez años a dos categorías: vestuario y textiles, y servicios tecnológicos —centros de llamadas, BPO y desarrollo de software—. El exportador de café no recibe esa exención por ser exportador. Tampoco el de cardamomo o arveja china.
Aquí conviene no confundir tres cosas. Un impuesto es una obligación establecida por ley; una exención libera a una categoría de una carga que los demás siguen pagando. Y una devolución de IVA es otra cosa. El IVA se cobra donde el producto se consume: si el producto sale de Guatemala, se consume afuera. Devolver al exportador el IVA que ya pagó no es regalarle dinero, sino evitar que el impuesto termine gravando una exportación. Al 31 de diciembre de 2017, el Estado debía a los exportadores Q3,880 millones en devoluciones pendientes: 0.7% del PIB de ese año y 13.6% de todo lo que los exportadores pagaron de IVA. Allí aparece la contradicción: el Estado retrasa lo que debe devolver mientras concede, por categoría, impuestos que otros sí deben pagar.
La asimetría ya se puede observar con claridad. En 2025, el vestuario superó al café como principal producto de exportación de Guatemala: US$1,543 millones contra US$1,307 millones. Durante esos años, el régimen concedió al vestuario una exención de ISR que no concedió al café. Y no es que al café le falte capacidad para competir. En agosto de este año, un lote de la finca El Injerto, en Huehuetenango, alcanzó US$449.10 por libra en la subasta Cup of Excellence, el precio más alto desde que esa competencia llegó al país en 2001.
Pero El Injerto es el techo, no el promedio. Muestra hasta dónde puede llegar el café guatemalteco, no las condiciones en que compite la mayoría de los pequeños caficultores, sin el mismo acceso a crédito, infraestructura o conocimiento. La respuesta tampoco es darles otra exención sectorial: sería repetir el mismo error. Lo que necesitan son condiciones generales que permitan competir a cualquier exportador. Honduras ofrece un claro contraste. A mediados de los setenta era el último exportador de café de Centroamérica; hoy es el primero de la región y el sexto del mundo. En ese cambio hubo décadas de inversión en calidad, instituciones cafetaleras y café de especialidad.
Y tampoco hay que inventar el régimen que puede reemplazar las exenciones actuales. Costa Rica ya lo hizo. Reformó su régimen de zonas francas en 2010 y eliminó la condición de exportar. En lugar de la exención total estableció una tarifa positiva y escalonada: 6% sobre las utilidades durante los primeros ocho años y 15% los cuatro siguientes, dentro del área metropolitana. Baxter, que fabrica dispositivos médicos en Cartago desde 1987 y emplea a cerca de 1,200 personas, siguió allí después de la reforma. También siguió creciendo el clúster que ayudó a construir: en 2024, los dispositivos médicos representaron el 44% de las exportaciones de bienes de Costa Rica. Si la exención condicionada a exportar hubiera sido indispensable para ese clúster, eliminarla en 2010 habría empezado a destruirlo. Dieciséis años después, ha ocurrido lo contrario.
El tamaño del problema tampoco es el que solemos imaginar. Guatemala invierte el equivalente al 16.7% de su producto interno bruto, unos US$20,604 millones al año, pero ahorra 19.3%. La diferencia ronda los US$3,700 millones: capital que podría encontrar más oportunidades productivas dentro del país. El problema, entonces, no es solo atraer dinero de afuera. Es conseguir que una mayor parte del nuestro quiera invertirse aquí. Y para eso necesita oportunidades, seguridad y reglas parejas. Nuestro análisis de los países que lograron acelerar su crecimiento muestra otra brecha: durante esos episodios invirtieron, en promedio, alrededor del 25% de su producto. Guatemala está en 16.7%.
La alternativa puede construirse sin romper lo prometido. Primero, cerrar legalmente la ventanilla a nuevas calificaciones bajo el régimen actual. Segundo, respetar las calificaciones vigentes hasta su vencimiento. Lo acordado se cumple. Y tercero, sustituir el régimen por una tarifa positiva: es decir, reducida y escalonada, sin condición de exportar y abierta a cualquiera que invierta, contrate y capacite. El modelo costarricense ofrece el principio: cobrar algo en lugar de exonerar todo y establecer desde el inicio cuándo termina el beneficio. Ese mismo diseño permitiría avanzar después hacia tarifas generales más bajas: impuesto sobre la renta corporativo por debajo del 15%, IVA del 12% al 10% y eliminación del impuesto de solidaridad. Pero no antes de que el crecimiento permita alcanzar el déficit cero que propuse la semana pasada. Primero se ordenan las cuentas; después se reducen las tasas.
Hay una medida que ni siquiera necesita esperar esa reforma: transparencia. El Estado debería publicar cuánto cuesta cada régimen de exenciones y cuándo vence la calificación de cada empresa beneficiada. Publicar ambas cifras de forma consolidada permitiría saber cuánto paga el contribuyente por cada excepción y durante cuánto tiempo.
Guatemala ya tiene el deseo de emprender. Nuestro análisis de los datos de GEM coloca a Guatemala en el quintil superior a nivel mundial tanto en admiración por el emprendimiento como en actividad emprendedora temprana. Pero esa energía no se convierte en la misma percepción de oportunidades ni en expectativas de crear empleo. Tenemos emprendedores; lo que muchos no ven todavía son las condiciones para crecer. Y allí, otra vez, volvemos al problema de diseño.
Vuelvo al exportador amigo que me obligó a revisar mi argumento. Tiene razón: la respuesta no es castigar al que exporta ni desconocer lo que el Estado ya prometió. Pero tampoco puede ser una ley que decida, categoría por categoría, quién de nosotros merece competir. Si una empresa guatemalteca puede producir mejor, contratar más, innovar y venderle al mundo, su oportunidad no debería depender de que un funcionario haya incluido previamente su sector en una lista.
En 1989 Guatemala quiso convertirse en un país exportador. Por un tiempo lo consiguió. Treinta y siete años después, la ambición sigue siendo correcta; lo que debemos cambiar son las reglas. El próximo salto no consiste en escoger qué empresas merecen exportar, sino en construir un país donde cualquiera que pueda competir tenga la oportunidad de hacerlo.
Ramiro Bolaños, PhD. / Presidente del Centro de Pensamiento y Acción Factoría Libertatis
Referencias
Anacafé, Cup of Excellence: Seleccionan los mejores cafés de Guatemala para la subasta internacional 2026 (Ciudad de Guatemala: Asociación Nacional del Café, 4 de junio de 2026), https://www.anacafe.org/resultados-premiaci%C3%B3n-coe-2026/ [consultado 16 de septiembre de 2026].
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‘Cierra el Comisariato del Ejército en 1997’, Prensa Libre, Hemeroteca (2 de enero de 1998), https://www.prensalibre.com/hemeroteca/cierra-comisariato-del-ejercito-en-1997/ [consultado 15 de septiembre de 2026].
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Congreso de la República de Guatemala, Decreto Número 65-89, Ley de Zonas Francas (Ciudad de Guatemala: Diario de Centro América, 22 de noviembre de 1989).
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Instituto Hondureño del Café, Informe de cierre de cosecha 2024–2025 (Tegucigalpa: Ihcafé, agosto de 2025).
Reinert, Erik S., How Rich Countries Got Rich and Why Poor Countries Stay Poor (Londres: Constable, 2007).
Reinert, Erik S., ‘Development and Social Goals: Balancing Aid and Development to Prevent “Welfare Colonialism”’, DESA Working Paper, n.º 14 (Nueva York: United Nations Department of Economic and Social Affairs, julio de 2006), pp. 21–22.
World Bank, ‘Exports of Goods and Services (% of GDP) — Guatemala’, World Bank Open Data, indicador NE.EXP.GNFS.ZS, https://data.worldbank.org/indicator/NE.EXP.GNFS.ZS?locations=GT [consultado 15 de septiembre de 2026].
World Bank, ‘GDP per Capita (Constant 2015 US$)’, World Bank Open Data, indicador NY.GDP.PCAP.KD, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD [consultado 14 de septiembre de 2026].
World Trade Organization, Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, art. 3.1(a) y Anexo I, https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/24-scm.pdf [consultado 14 de septiembre de 2026].
