EL TIPO DE CAMBIO DE HOY ES DE: El Colapso del Lago Miraflores y la Ley de Aguas
"La Iniciativa se inspira en, lo que ha sido en la práctica guatemalteca, el modelo histórico -pasivo, reactivo-, de gestionar agua".
Guatemala no sufre de una escasez física absoluta de agua; su balance hídrico es positivo, aún en períodos tan complicados como los que vivimos el día de hoy. Su verdadera tragedia es una brecha estructural de infraestructura hidráulica. Mientras el debate legislativo continúe atascado en ver el agua únicamente como un bien a fiscalizar y distribuir, seguiremos condenados a la fragilidad de las sociedades que dependen de la lluvia estacional y de mantos freáticos en agotamiento acelerado.
La Iniciativa de Ley de Aguas (6816) parte de un modelo que difícilmente nos ayudará a solventar los retos hídricos actuales, y mucho menos los del futuro. Para explicar el problema, me gusta hacer referencia a cómo dicha iniciativa de Ley se habría quedado corta si los mayas, entre el 100 y el 200 después de Cristo, hubieran decidido implementarla para salvar, del colapso, al Lago Miraflores, cuerpo de agua que sostuvo a Kaminaljuyú.
El primer problema: administrar la escasez vs crear agua
El primer gran problema de la Iniciativa 6816, es que depende de una visión de administración de la escasez del agua de lluvia y del manto freático, en lugar de una gestión orientada a la creación de nueva oferta hídrica.
La Iniciativa se inspira en, lo que ha sido en la práctica guatemalteca, el modelo histórico -pasivo, reactivo-, de gestionar agua, típico de entender el problema hidráulico como lo hicieron los Mayas hace 2 mil años y cómo lo hemos entendido los guatemaltecos los últimos dos siglos. Hay poca diferencia entre gestionar cupos de agua del Lago Miraflores para uso doméstico y uso agrícola; o, cómo repartirse su uso en reservorios en El Petén, a cómo tocaría hacerlo con una autoridad centralizada del agua en las áreas urbanas y rurales del país bajo el enfoque de esta Ley.
Este modelo reactivo podría ser medianamente valioso en una sociedad ya desarrollada, en donde no estamos preocupados por el desarrollo económico, la reducción de la pobreza, la creación de oportunidades de empleo, la reducción de la desnutrición, etc., etc. Pero, en un país que, para lograr todo esto, requiere pasar de una tasa de urbanización del 55% al 85% y modernizar su economía, proponer un modelo reactivo de gestión del recurso hídrico es dispararse en el pie.
Es más, si lo que se buscara fuera únicamente la conservación estática de las cuencas, valdría la pena preguntarse: ¿no sería más efectivo impulsar un Ministerio de Vivienda Vertical que contuviera la expansión urbana horizontal? ¿O promover una política agresiva de expansión y redundancia de transmisión eléctrica para reducir la tala por leña en las viviendas rurales? ¿O una política agresiva para promover la ganadería de alta densidad?
A esta visión hidráulica reactiva se contrapone la visión hidráulica dinámica de los Teotihuacanos, de los Romanos y de los Chinos, desde el siglo II a.C. Estas civilizaciones comprendieron un principio fundamental: el problema del agua se gestiona desde la creación de abundancia. Pasaron de depender del clima, de la lluvia, del manto freático, a impulsar obras de ingeniería que conectaron a sus ciudades y campos con fuentes distantes y ríos de gran caudal. Transformaron activamente el paisaje: rectificando y desviando ríos (Teotihuacán); construyeron acueductos desde manantiales de montaña (Roma), o canalizando cuencas integradas (China).
En Guatemala el ejemplo moderno más cercano a esta ingeniería de desarrollo próspero fue el Acueducto Xayá-Pixcayá, construido entre 1971 y 1978. Ignorar estas lecciones es grave en un país con un superávit hídrico global y con acceso a tecnologías modernas.
Aunque la iniciativa habla de desarrollar obra gris en sus artículos 85 y 89, ello termina siendo un “saludo a la bandera”. De forma sustantiva, la Iniciativa no promueve, ni reconoce la posibilidad, de crear agua, como podría ocurrir con plantas desalinizadoras a lo largo del litoral del Pacífico o mediante la cosecha de humedad cerca de bosques tropicales, o como subproducto de procesos industriales, etc. Para estas alternativas, no se habla de cómo la “nueva agua” genera nuevos derechos de aprovechamiento.
El segundo problema: la ceguera ante la administración pública.
El segundo gran problema de la Iniciativa 6816, es el escaso entendimiento de los problemas de administración pública que sufre Guatemala. Esto requiere explicar cinco componentes.
1. El mecanismo de ejecución. Resulta, o ingenuo, o irresponsable, el plantear que se utilizará la Ley de Contrataciones del Estado para el desarrollo de la infraestructura hídrica que plantea la Ley. Dicha Ley está pensada para comprar lápices y papel de baño, no para proyectos de infraestructura de escala multianual y que requieren operación y mantenimiento de largo plazo, o comprar repuestos, muy específicos, de manera urgente. La Iniciativa ni siquiera se le ocurrió sugerir habilitar la modalidad de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, o APPs para la provisión de la infraestructura hidráulica.
2. El financiamiento de la infraestructura hidráulica. En resumidas cuentas, la Ley no resuelve esto, al no destinar recursos a la creación de agua, como podría ser la desalinización o el traer agua desde otras fuentes, o crear reservorios. Sí, es un fondo para el agua, que no se enfoca en financiar infraestructura para el agua. La Ley ni siquiera asigna recursos para lidiar con el problema de las inundaciones repentinas que pueden ocurrir en áreas urbanas o rurales. El canon de agua, según el artículo 55, sólo puede destinarse a conservación para mantener la oferta de agua (70%); investigación y prácticas de economía circular (15%) y monitoreo y control (15%). En cuanto al canon de vertido, según el artículo 60, sólo puede destinarse a prácticas y tecnologías innovadoras para tratamiento de agua (70%); investigación y prácticas de economía circular (15%) y monitoreo y control (15%). La norma es tan extraña que, no se podría financiar la implementación de plantas con tecnología de tratamiento de agua que tuviesen más de cinco años de existencia, dado que no resultarían innovadoras.
3. Las unidades encargadas de la ejecución. No existen adecuados mecanismos de coordinación y de acción del aparato público. Las municipalidades tienen una responsabilidad para la cual no tienen adecuado financiamiento ni equipos técnicos. Los Consejos de Desarrollo tienen los recursos, pero no ejecutan por sí mismos, no tienen capacidades de planificación y, al igual que las Municipalidades, ocupan un territorio pequeño comparado con el territorio que se necesita articular para la creación, conservación y transporte de agua. La Iniciativa de Ley corre el riesgo de repetir la historia del Reglamento de Descargas, Acuerdo Gubernativo 236-2006: nacer como letra muerta por ignorar las restricciones técnicas, financieras y contractuales de las entidades locales.
4. La gestión comunitaria y los derechos de paso. La Ley, no ofrece soluciones al problema de cómo se obtienen los derechos de paso para transportar el agua desde donde abunda hacia los lugares poblados. Al contrario, agranda el problema, al establecer, en el artículo 93, un veto absoluto a los pueblos mayas cuando el proyecto afecte a sus comunidades o afecten “a tierras o territorios que tradicionalmente han sido utilizados por ellas”. Aquí no sólo se va más allá del Convenio 169 sino que, además, se le da potestad para poder poner veto en todo el territorio nacional.
5. La (in)capacidad de gestión regulatoria. Imaginemos qué ocurriría si de la noche a la mañana, el permiso para tener agua en casa dependiera de una licencia como las que se gestionan hoy en el Ministerio de Salud Pública. Mi predicción es que algún tipo de crisis terminará ocurriendo por las licencias para pozos existentes, ya que difícilmente la autoridad va a tener capacidad de gestionarlo y ello podría llevar a mucha gente a sufrir cortes repentinos en su acceso al agua y que seguramente no se lograría resolver antes que pasen diez o veinte meses. Este riesgo es real y la actual administración lo evidencia claramente. Los retrocesos en la implementación de la Ley Antitrámites son obvios. La GAE y el MINECO brillan por su falta de liderazgo y empuje en la implementación de la Ley. El peor ejemplo proviene del Ministerio de Salud, en donde la incapacidad de gestión, de atención, de prioridad y de entendimiento del aparato público, lleva a retrasos importantes que comprometen la disponibilidad de medicamentos, en incluso anestesia, en el país. Usan el discurso de “mi prioridad es la salud, no la economía”, mientras hacen difícil la entrada de medicamentos, similar a lo que probablemente, en un futuro distópico, un funcionario público querrá decir: “mi prioridad es el balance hídrico, no la vida humana”.
Conclusión.
Desafortunadamente para los Mayas de Kaminaljuyú que vivieron el colapso hídrico del Lago Miraflores, ellos nacieron décadas antes de la ingeniería hídrica de los Teotihuacanos; no contaban con ejemplos para concebir obras que transformaran el paisaje y trajeran nuevas fuentes de agua.
Nosotros no tenemos esa excusa. Si queremos discutir una verdadera Ley de Aguas para la Guatemala del siglo XXI, el debate debe reorientarse bajo cuatro pilares fundamentales:
1. El desarrollo de infraestructura y la creación de oferta hídrica deben ser la prioridad central.
2. Se requiere flexibilidad contractual, incorporando modelos como las Alianzas Público-Privadas y las concesiones municipales y mancomunadas.
3. La gestión debe estructurarse desde las Mancomunidades de Municipalidades de Cuencas, con capacidad de financiamiento y administración compartida.
4. Se debe garantizar certeza jurídica e incentivos para la inversión en nueva agua y en su transporte masivo.
El Colapso del Lago Miraflores y la Ley de Aguas
"La Iniciativa se inspira en, lo que ha sido en la práctica guatemalteca, el modelo histórico -pasivo, reactivo-, de gestionar agua".
Guatemala no sufre de una escasez física absoluta de agua; su balance hídrico es positivo, aún en períodos tan complicados como los que vivimos el día de hoy. Su verdadera tragedia es una brecha estructural de infraestructura hidráulica. Mientras el debate legislativo continúe atascado en ver el agua únicamente como un bien a fiscalizar y distribuir, seguiremos condenados a la fragilidad de las sociedades que dependen de la lluvia estacional y de mantos freáticos en agotamiento acelerado.
La Iniciativa de Ley de Aguas (6816) parte de un modelo que difícilmente nos ayudará a solventar los retos hídricos actuales, y mucho menos los del futuro. Para explicar el problema, me gusta hacer referencia a cómo dicha iniciativa de Ley se habría quedado corta si los mayas, entre el 100 y el 200 después de Cristo, hubieran decidido implementarla para salvar, del colapso, al Lago Miraflores, cuerpo de agua que sostuvo a Kaminaljuyú.
El primer problema: administrar la escasez vs crear agua
El primer gran problema de la Iniciativa 6816, es que depende de una visión de administración de la escasez del agua de lluvia y del manto freático, en lugar de una gestión orientada a la creación de nueva oferta hídrica.
La Iniciativa se inspira en, lo que ha sido en la práctica guatemalteca, el modelo histórico -pasivo, reactivo-, de gestionar agua, típico de entender el problema hidráulico como lo hicieron los Mayas hace 2 mil años y cómo lo hemos entendido los guatemaltecos los últimos dos siglos. Hay poca diferencia entre gestionar cupos de agua del Lago Miraflores para uso doméstico y uso agrícola; o, cómo repartirse su uso en reservorios en El Petén, a cómo tocaría hacerlo con una autoridad centralizada del agua en las áreas urbanas y rurales del país bajo el enfoque de esta Ley.
Este modelo reactivo podría ser medianamente valioso en una sociedad ya desarrollada, en donde no estamos preocupados por el desarrollo económico, la reducción de la pobreza, la creación de oportunidades de empleo, la reducción de la desnutrición, etc., etc. Pero, en un país que, para lograr todo esto, requiere pasar de una tasa de urbanización del 55% al 85% y modernizar su economía, proponer un modelo reactivo de gestión del recurso hídrico es dispararse en el pie.
Es más, si lo que se buscara fuera únicamente la conservación estática de las cuencas, valdría la pena preguntarse: ¿no sería más efectivo impulsar un Ministerio de Vivienda Vertical que contuviera la expansión urbana horizontal? ¿O promover una política agresiva de expansión y redundancia de transmisión eléctrica para reducir la tala por leña en las viviendas rurales? ¿O una política agresiva para promover la ganadería de alta densidad?
A esta visión hidráulica reactiva se contrapone la visión hidráulica dinámica de los Teotihuacanos, de los Romanos y de los Chinos, desde el siglo II a.C. Estas civilizaciones comprendieron un principio fundamental: el problema del agua se gestiona desde la creación de abundancia. Pasaron de depender del clima, de la lluvia, del manto freático, a impulsar obras de ingeniería que conectaron a sus ciudades y campos con fuentes distantes y ríos de gran caudal. Transformaron activamente el paisaje: rectificando y desviando ríos (Teotihuacán); construyeron acueductos desde manantiales de montaña (Roma), o canalizando cuencas integradas (China).
En Guatemala el ejemplo moderno más cercano a esta ingeniería de desarrollo próspero fue el Acueducto Xayá-Pixcayá, construido entre 1971 y 1978. Ignorar estas lecciones es grave en un país con un superávit hídrico global y con acceso a tecnologías modernas.
Aunque la iniciativa habla de desarrollar obra gris en sus artículos 85 y 89, ello termina siendo un “saludo a la bandera”. De forma sustantiva, la Iniciativa no promueve, ni reconoce la posibilidad, de crear agua, como podría ocurrir con plantas desalinizadoras a lo largo del litoral del Pacífico o mediante la cosecha de humedad cerca de bosques tropicales, o como subproducto de procesos industriales, etc. Para estas alternativas, no se habla de cómo la “nueva agua” genera nuevos derechos de aprovechamiento.
El segundo problema: la ceguera ante la administración pública.
El segundo gran problema de la Iniciativa 6816, es el escaso entendimiento de los problemas de administración pública que sufre Guatemala. Esto requiere explicar cinco componentes.
1. El mecanismo de ejecución. Resulta, o ingenuo, o irresponsable, el plantear que se utilizará la Ley de Contrataciones del Estado para el desarrollo de la infraestructura hídrica que plantea la Ley. Dicha Ley está pensada para comprar lápices y papel de baño, no para proyectos de infraestructura de escala multianual y que requieren operación y mantenimiento de largo plazo, o comprar repuestos, muy específicos, de manera urgente. La Iniciativa ni siquiera se le ocurrió sugerir habilitar la modalidad de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, o APPs para la provisión de la infraestructura hidráulica.
2. El financiamiento de la infraestructura hidráulica. En resumidas cuentas, la Ley no resuelve esto, al no destinar recursos a la creación de agua, como podría ser la desalinización o el traer agua desde otras fuentes, o crear reservorios. Sí, es un fondo para el agua, que no se enfoca en financiar infraestructura para el agua. La Ley ni siquiera asigna recursos para lidiar con el problema de las inundaciones repentinas que pueden ocurrir en áreas urbanas o rurales. El canon de agua, según el artículo 55, sólo puede destinarse a conservación para mantener la oferta de agua (70%); investigación y prácticas de economía circular (15%) y monitoreo y control (15%). En cuanto al canon de vertido, según el artículo 60, sólo puede destinarse a prácticas y tecnologías innovadoras para tratamiento de agua (70%); investigación y prácticas de economía circular (15%) y monitoreo y control (15%). La norma es tan extraña que, no se podría financiar la implementación de plantas con tecnología de tratamiento de agua que tuviesen más de cinco años de existencia, dado que no resultarían innovadoras.
3. Las unidades encargadas de la ejecución. No existen adecuados mecanismos de coordinación y de acción del aparato público. Las municipalidades tienen una responsabilidad para la cual no tienen adecuado financiamiento ni equipos técnicos. Los Consejos de Desarrollo tienen los recursos, pero no ejecutan por sí mismos, no tienen capacidades de planificación y, al igual que las Municipalidades, ocupan un territorio pequeño comparado con el territorio que se necesita articular para la creación, conservación y transporte de agua. La Iniciativa de Ley corre el riesgo de repetir la historia del Reglamento de Descargas, Acuerdo Gubernativo 236-2006: nacer como letra muerta por ignorar las restricciones técnicas, financieras y contractuales de las entidades locales.
4. La gestión comunitaria y los derechos de paso. La Ley, no ofrece soluciones al problema de cómo se obtienen los derechos de paso para transportar el agua desde donde abunda hacia los lugares poblados. Al contrario, agranda el problema, al establecer, en el artículo 93, un veto absoluto a los pueblos mayas cuando el proyecto afecte a sus comunidades o afecten “a tierras o territorios que tradicionalmente han sido utilizados por ellas”. Aquí no sólo se va más allá del Convenio 169 sino que, además, se le da potestad para poder poner veto en todo el territorio nacional.
5. La (in)capacidad de gestión regulatoria. Imaginemos qué ocurriría si de la noche a la mañana, el permiso para tener agua en casa dependiera de una licencia como las que se gestionan hoy en el Ministerio de Salud Pública. Mi predicción es que algún tipo de crisis terminará ocurriendo por las licencias para pozos existentes, ya que difícilmente la autoridad va a tener capacidad de gestionarlo y ello podría llevar a mucha gente a sufrir cortes repentinos en su acceso al agua y que seguramente no se lograría resolver antes que pasen diez o veinte meses. Este riesgo es real y la actual administración lo evidencia claramente. Los retrocesos en la implementación de la Ley Antitrámites son obvios. La GAE y el MINECO brillan por su falta de liderazgo y empuje en la implementación de la Ley. El peor ejemplo proviene del Ministerio de Salud, en donde la incapacidad de gestión, de atención, de prioridad y de entendimiento del aparato público, lleva a retrasos importantes que comprometen la disponibilidad de medicamentos, en incluso anestesia, en el país. Usan el discurso de “mi prioridad es la salud, no la economía”, mientras hacen difícil la entrada de medicamentos, similar a lo que probablemente, en un futuro distópico, un funcionario público querrá decir: “mi prioridad es el balance hídrico, no la vida humana”.
Conclusión.
Desafortunadamente para los Mayas de Kaminaljuyú que vivieron el colapso hídrico del Lago Miraflores, ellos nacieron décadas antes de la ingeniería hídrica de los Teotihuacanos; no contaban con ejemplos para concebir obras que transformaran el paisaje y trajeran nuevas fuentes de agua.
Nosotros no tenemos esa excusa. Si queremos discutir una verdadera Ley de Aguas para la Guatemala del siglo XXI, el debate debe reorientarse bajo cuatro pilares fundamentales:
1. El desarrollo de infraestructura y la creación de oferta hídrica deben ser la prioridad central.
2. Se requiere flexibilidad contractual, incorporando modelos como las Alianzas Público-Privadas y las concesiones municipales y mancomunadas.
3. La gestión debe estructurarse desde las Mancomunidades de Municipalidades de Cuencas, con capacidad de financiamiento y administración compartida.
4. Se debe garantizar certeza jurídica e incentivos para la inversión en nueva agua y en su transporte masivo.
