Jorge Castillo, superintendente de Competencia: “La Superintendencia jamás va a emitir juicios generales sobre sectores o empresas”

El martes de esta semana, fue electo el primer superintendente de Competencia, Jorge Miguel Castillo Castro, luego de un riguroso proceso que comenzó como candidato a director. Ello implico superar con éxito la serie de pruebas que dan cuenta de sus méritos técnicos, académicos y éticos. Su principal reto será el de levantar la entidad desde cero, aunque la ruta está trazada. Las experiencias de entidades similares, en la región, sobre todo, sirven para evitar los errores cometidos.

¿Cuáles son sus prioridades iniciales, cómo va a aplicar la regulación en fomento del desarrollo empresarial?

Interesante pregunta. Yo creo que son importantes las prioridades en esa línea o en ese sentido. Lo primero, quizás, y el más destacable sería construcción institucional sólida, es decir, darle prioridad inmediata a establecer la estructura operativa, que sea una estructura técnicamente transparente, crear los reglamentos internos de la Superintendencia, y contratar equipos técnicamente capacitados. El fortalecimiento técnico va a ser indispensable. Vamos a plantear desarrollar capacidades analíticas y metodológicas para que todas las decisiones de la Superintendencia, en el corto plazo y en adelante, se basen en evidencia y se aplique un rigor estrictamente jurídico y económico.

Una pregunta que me surge de esto es: ¿en Guatemala hay cuadros; de dónde va a salir esa gente que va a integrar la Superintendencia?

Esta es una pregunta que ha surgido eh en la mayoría de las jurisdicciones en el mundo; es una pregunta que se hizo México en el 93 cuando se aprobó su ley de competencia; es una pregunta que se hicieron en la Unión Europea cuando empezaron a pedir como requisito que los países, entre otros requisitos —fitosanitarios, etcétera—, que los países tuvieron una ley de competencia. Y esa pregunta ha sido muy recurrente: ¿de dónde se va a sacar la gente si es algo nuevo? Pero ya se ha respondido, y es imitar lo que se está haciendo bien en otro país. Afortunadamente, ser los últimos en tener una ley de competencia nos permite escoger de un abanico de posibilidades de jurisdicciones que están muy maduras en promoción y defensa de la competencia, es decir, en leyes de competencia.

Hemos recibido invitación de la OCDE, de Unctad, ICN, International Competition Network, el Banco Mundial para que nuestros cuadros se vayan a capacitar, ya sea a otras autoridades o a las unidades de capacitación que tienen estos entes. De hecho, yo estuve capacitándome en el Indecopi en Perú. La OCDE tiene un centro regional de capacitación para autoridades de competencia en el Indecopi, una de las agencias más maduras. Estamos perfilando el hecho de ver si se envía al exterior a esas autoridades de competencia, las más robustas, las más funcionales, a los a los técnicos a la gente, a los profesionales que van a estar ahí, o bien si vienen expertos de otros países a capacitar, sobre todo en temas ya más metodológicamente sustantivos: concentraciones económicas, definir el mercado relevante, etc. Creo que también va a ser indispensable hacer alianzas interinstitucionales, quizás con universidades, para que empiecen a implementar en su pénsum de estudios carreras sobre competencia económica.

Usted fue el director, hasta hace poco director de promoción de competencia del Mineco durante varios años, ¿qué lecciones de esa etapa aplicaría ahora para impulsar la implementación efectiva de la superintendencia y cómo promover la competencia?

Yo creo que podría resaltar, primero, el aprendizaje institucional. No soy el mismo de hace cinco años y medio, es decir, la experiencia como director de promoción de la competencia me permitió comprender los desafíos de construir, desde cero, una institución. Está estudiado cómo funcionan otras autoridades de competencia, he estado en Cofece de México, en la Superintendencia de Competencia de Ecuador también. Eso creo que me permite tener un aprendizaje, pero sobre todo una visión más holística de cómo debería de funcionar la Superintendencia. Y teniendo esas experiencias tan cercanas, latinoamericanas, pues y la estructura legal que tenemos en Guatemala, la que aprobó el Congreso.

¿A cuál nos parecemos más?

Creo que la Ley de Competencia tiene bondades de diferentes jurisdicciones y tiene aspectos que otras leyes de competencia no tienen. Por ejemplo, en las prácticas absolutas hasta hace poco, en la modificación que se dio en México había cárcel. Acá no, nos regimos a un concepto ya armonizado internacionalmente de que las sanciones deberían de ser punitivas (pecuniarias) nada más. Otros países tienen sistema de clemencia; esta Ley de Competencia no lo tiene. Ahora tal vez me estoy refiriendo a las diferencias. Pero sí tiene lo esencial, es decir, la promoción, los dos pilares importantes: la promoción y la defensa de la competencia.

Para hacer electo superintendente, debió contar con voto mayoritario de los de los directores, usted tuvo dos votos de los tres. ¿Cómo planea cultivar una colaboración fluida, dada su experiencia, para tomar decisiones colectivas en los primeros dos meses?

Primero que todo me gustaría valorar y resaltar el trabajo que ha hecho el Directorio bajo el liderazgo de del señor Javier Bauer, que es el presidente actual. Creo que se creó un precedente de transparencia. No recuerdo y ese es el elogio que se ha hecho de una elección que sea televisada, transparente; eso creo que debemos de seguir replicándolo. La armonía es plena, estoy seguro —y lo he constatado en las reuniones que he tenido con cada uno de los directores y en conjunto, titulares y suplentes—, que todos vamos enfocados en crear una institucionalidad sólida.

Queremos hacer historia, todos ser recordados como las autoridades de competencia que en verdad crearon de aquí a seis, diez años, un rigor técnico, un carácter institucional en la Superintendencia y creo que es eso lo compartimos todos. Todos somos profesionales de alto nivel, todos pasamos el examen que fue técnicamente rígido, entonces, pienso que estamos haciendo un buen equipo y cada uno se está esforzando para que la institución se encamine en ese sentido.

Habiendo pasado por varias instituciones gubernamentales, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economía, ¿qué estrategias piensa implementar para fortalecer la coordinación interinstitucional?

Aquí quizá voy a resaltar que es importante que siempre tengamos equilibrio entre autonomía y cooperación. Es decir, cooperación interinstitucional, pero también cooperación internacional. Es la agencia de competencia que no tiene esa relación de cooperación interinstitucional con otras instituciones estatales del gobierno, pero además que no se contacta con sus pares en otros países y con organismos —como la OCDE que tienen centros de apoyo a las autoridades de competencia, como la ICC—, es una autoridad que nace y crece débil.

Esta es la misión que tenemos en la Superintendencia, es de [hacer] respetar la autonomía y la independencia técnica que tenemos, pero también hacer uso de la cooperación interinstitucional que va a ser indispensable. Está, obviamente, el lado gubernamental, pero su labor va a ser supervisar la competencia, es decir, cuando los agentes económicos cómo juegan entre sí.

¿Cómo piensa fortalecer o fomentar un diálogo abierto y constructivo con las empresas, asociaciones empresariales y organizaciones de consumidores en Guatemala para incorporar sus perspectivas; promover la competencia de una forma imparcial?

Creo que para eso va a ser indispensable el diálogo como principio institucional, y la transparencia. El Directorio ha demostrado transparencia y creo que es un aspecto que me gustaría a mí, y a los demás directores, seguir replicando. El diálogo como un eje o principio institucional va a ser importante. Creemos que la Superintendencia debe de fomentar una comunicación abierta y sobre todo que siga siendo transparente con todos los sectores. La competencia se fortalece con la participación, y comprensión de sus beneficios; a escuchar activamente y de forma equilibrada en estos primeros dos años, y luego, más adelante, hay una parte esencial: la defensa por eficiencia.

Creemos que escuchar a las empresas sobre las eficiencias que pueden estar creando. Porque en muchos casos, en otras latitudes, presuntas prácticas anticompetitivas, resultan que no lo son tales, sino eficiencia en ese mercado. Entonces, es indispensable escuchar y evaluar bien para que el rigor técnico esté bien construido. Inicialmente, se van a impulsar jornadas y programas de divulgación y fomento de la competencia. También es importante hacer referencia al artículo 120 de la Ley, que resalta la abogacía de la competencia. Es decir, ser una autoridad que guía el camino para evitar que luego se incurran en prácticas anticompetitivas.

Esta parte [de la abogacía] me gustaría de verdad acentuarla, porque es la que va a materializar el camino. Yo soy un ferviente creyente —y el señor presidente Bauer y los demás directores también comparten esa idea—, que la abogacía de la competencia es importante. Y resalto el artículo 120 porque deja una tarea a la Superintendencia, que debemos elaborar una propuesta de ley que proponga las reformas de todas aquellas leyes contrarias a las disposiciones contenidas en la Ley de Competencia, es decir, contrarias a la competencia. Logrando eso creo que tenemos un camino pavimentado muy robusto, fuerte, estructurado. Es decir, la abogacía a través de verificar leyes, reglamentos, que pueden ser contrarios a la competencia y que quizá el problema no está en los agentes económicos, sino, a lo mejor, puede estar en una regulación ya existente.

La Ley que establece que la Superintendencia deberá de proponer medidas a las instituciones públicas para eliminar barreras de acceso y de salida del mercado.

Hay desafíos importantes como la gestión presupuestaria, ¿cómo se logra, con ese presupuesto, una economía más competitiva?

Ya hay un presupuesto establecido en el artículo 118 de la Ley de justamente de GTQ 20M para iniciar. Ahora estamos haciendo un análisis para establecer los criterios técnicos, armar un plan operativo anual, un plan multianual, que permita, precisamente, hacer eficiente a la Superintendencia. Creemos en la importancia de la capacitación, así que el presupuesto va a tener un rubro importante en el renglón específico. Vamos a ser muy cuidadosos en no presupuestar lo que no se necesita e ir en concordancia y armonía con la evolución de del tiempo y la Ley. Por ejemplo, la parte de promoción de la competencia tiene dos años a partir de la entrada en vigor; luego entra la parte de la defensa. Entonces ya ahí va a ser otro camino que tomar que va a ser reflejado justamente en el presupuesto.

¿Esta primera fase va a tener un alto componente de inversión, no tanto de funcionamiento?

En capacitación, sí. En software sofisticado que permitan hacer estudios económicos, que permitan realizar análisis de data mining. Brasil, por ejemplo, tiene una unidad de análisis de mercados. La autoridad de competencia —CADE— de Brasil, tiene una unidad de análisis de mercados de aspectos ah eh de competencia económica que han denominado “cerebro”; es el software más sofisticado a nivel de América Latina que permite ver comportamientos que podrían reforzar un caso que de la pauta para establecer si existe o no una práctica anticompetitiva en ese mercado o si bien existe una defensa por eficiencia. Eso va en armonía con lo con la evolución de la tecnología que actualmente requieren nuestros mercados.

Última pregunta, ¿usted cree que hay monopolios en Guatemala?

Para iniciar, quizá me gustaría referirme a que una Ley de Competencia buena y la gestión de una autoridad de competencia eficiente —y, por lo tanto, buena en su actuar—, no es estructural. Es decir, no va a ver la estructura, no, sino que más bien es conductual. Lo que una Ley de Competencia buena hace es ver cuáles son las conductas de un agente económico que podrían menoscabar la competencia en perjuicio de otros competidores, en menoscabo del bienestar económico, de la libre competencia y, en última instancia, del consumidor.

Es decir, ¿por qué menciono la diferencia entre estructura y conducta? Porque ser un monopolio no es necesariamente malo, si ese monopolio no incurre en prácticas anticompetitivas, que son conductuales. Si un monopolio se ha ganado su lugar —y eso lo dice la doctrina económica en competencia—, a pulso, a esfuerzo, respetando la ley, respetando, sobre todo, la Ley de Competencia, y el consumidor lo prefiere, eso es un triunfo.

La Superintendencia jamás va a emitir juicios generales sobre sectores o empresas. Eso debe de quedar claro. Su labor va a consistir en analizar cada mercado con base en evidencia y criterios técnicos, no enfocada en la estructura, sino en las conductas; evaluación caso por caso. La estructura o la concentración económica, por sí sola, no implica una práctica anticompetitiva. Es decir, no es dañina la estructura fuerte, sino más bien una conducta que podría ser prohibida. Creo que eso es algo que me gustaría resaltar.

El objetivo de una buena ley de competencia —y esto lo dicen documentos de la UNTA, Banco Americano de Desarrollo, con sus unidades de competencia— es entender y corregir distorsiones que afectan a otras empresas, que afectan el bienestar económico, que perjudican al consumidor. No castigar el tamaño o el éxito empresarial, eso jamás debe de hacer una ley de competencia y no la vamos a hacer nosotros.