EL TIPO DE CAMBIO DE HOY ES DE: Javier Núñez Melgoza: “No es sancionar por sancionar, sino garantizar mercados eficientes”
Javier Núñez Melgoza, consultor y excomisionado de la Comisión Federal de Competencia Económica de México, analizó en entrevista con República Empresa la conformación de la nueva Superintendencia en Guatemala.
Destacó que la autonomía, credibilidad, procesos técnicos y transparentes, serán claves para legitimar a la nueva autoridad. Asimismo, subrayó la importancia del equilibrio entre autonomía institucional y objetivos de política pública.
¿Cómo evalúa —hasta ahora— el proceso de conformación de la Superintendencia de Competencia?
—Es un procedimiento que está establecido en la ley. Serán tres directores —incluyendo al titular— y tres jueces. Cada uno electo por tres entes designadores, con un espacio propio, político y técnico.
Hay cierto balance y busca identificar perfiles que cumplan con características técnicas. Eso es bueno. En la manera como se implementa puede haber ciertos detalles, porque en Guatemala no existen expertos en materia de competencia.
¿Cuáles serán los principales retos de la nueva autoridad en su primer año de operar?
— Cuando empecé en esto, hace 32 años, el reto era que ni siquiera había libros. Por ahí, alguien que viajaba a EE. UU. traía un libro de competencia, lo fotocopiaba y se distribuía entre quienes estábamos en el tema.
Actualmente, la Superintendencia y toda la práctica de competencia en Guatemala se beneficiarán de la abundancia de materiales y recursos para capacitarse.
El mayor reto es construir credibilidad. Esta se obtiene cuando aplicas de manera escrupulosa y cuidadosa la ley. Es decir, cuando tienes una institución que se apega a procedimientos, cumple con el marco legal y fundamenta sus decisiones de manera técnica y transparente.
¿Existen similitudes y diferencias con el proceso en México?
—México es un caso especial en el mundo, va a tener 32 años en aplicación de competencia, pero durante los primeros 20 fue un proceso en el cual el Ejecutivo designaba a los comisionados directamente.
Hubo buenos perfiles, pero se insistió mucho en la necesidad de convertirlo en un órgano autónomo, para darle mayor fortaleza. Ocurrió en el 2013.
Con esa reforma constitucional se crearon dos autoridades de competencia. La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), gestores de regular las industrias de telecomunicaciones y radiodifusión. Pero también es encargado de aplicar la ley de competencia en esas industrias.
¿Qué destacaría sobre la autonomía en las autoridades de competencia, evitando la injerencia política?
— La autonomía te garantiza independencia operativa. Eso es positivo. La autoridad queda aislada de vaivenes políticos. Sin embargo, cuando una institución es completamente autónoma, a veces puede perder de vista que, dentro de las políticas públicas, hay objetivos tan importantes o incluso más que la competencia económica. Es fundamental encontrar un balance.
Quienes dirigen un órgano autónomo deben entender que, en determinadas circunstancias, pueden existir objetivos superiores a la competencia como fin en sí mismos.
La Ley de Competencia en Guatemala es interesante porque busca la defensa del funcionamiento eficiente de los mercados. En el caso de prácticas monopólicas —absolutas y relativas—, permite una defensa basada en eficiencias.
En otros países, he visto investigaciones que carecen de sentido porque las autoridades aplican marcos legales demasiado estrictos, sancionando empresas sin un análisis profundo.
En la práctica, ¿cómo se logra ser fiel a esa visión técnica?
— La autoridad debe apegarse estrictamente a su mandato legal. Es clave que la sociedad y otros actores, exijan a la autoridad cumplir con dicho mandato.
En cuanto a los entes designadores, se debe garantizar que el proceso de selección de perfiles sea transparente y basado en criterios técnicos. En Guatemala, hay mucha ansiedad por multas y sanciones ante prácticas anticompetitivas. Ha dominado la conversación en los últimos años. El objetivo no es sancionar por sancionar, sino garantizar mercados eficientes.
En México, ¿cómo funciona el tema de las sanciones en materia de competencia? ¿Es prematuro hablar de eso en Guatemala?
— La Ley en México contempla sanciones extraordinarias. Actualmente, hay una discusión sobre reformarlas para endurecerlas más. No obstante, en la práctica, las penalizaciones aplicadas suelen ser una fracción de lo que la ley permite.
Esto ocurre porque, muchas veces, una investigación comienza con grandes expectativas, pero al final se encuentra que el daño no fue tan grave. La sanción debe estar directamente relacionada con el daño detectado.
Si este es menor, es difícil que el poder judicial valide una sanción desproporcionada. La solidez de la autoridad es clave, ya que la imposición de sanciones dependerá de la calidad de las investigaciones.
¿En Guatemala se ha entendido la importancia del papel del poder judicial en estos casos?
— Es un punto crucial. La ley establece que los casos serán decididos por órganos especializados dentro del Poder Judicial. La pregunta es si ya se está trabajando en la selección y capacitación de jueces y magistrados que manejarán estos procedimientos.
Así como se habla de capacitar a los funcionarios de la Superintendencia, también hay que pensar en la conformación de tribunales especializados en competencia. Es una materia compleja. Se debe reclutar y formar a profesionales con conocimiento en la materia.
¿Qué errores se han cometido en México que deberíamos evitar al aplicar la ley?
— Un error que ha crecido con el tiempo es la falta de análisis económico en las investigaciones de competencia. Hay dos enfoques principales para evaluar prácticas monopólicas: la regla per se y la de razón.
La regla de razón implica evaluar el efecto neto de una práctica, considerando tanto sus efectos negativos como sus posibles beneficios en eficiencia. En cambio, la per se establece que ciertas conductas son ilegales automáticamente, sin importar su impacto real en el mercado. En México, se ha abusado de este último enfoque, sancionando conductas sin un análisis profundo.
Guatemala no debería caer en este error. Su ley permite el análisis de eficiencia en todas las prácticas. Con todo, siempre existe la tentación de simplificar el proceso. Esto podría derivarse en decisiones apresuradas y perjudiciales.
Guatemala tuvo la oportunidad de aprobar una ley tomando experiencias de otros países. ¿Elegimos las mejores?
— Uno tiene que considerar hasta dónde se puede avanzar en el contexto en el que se encuentra. La ley perfecta no existe. Todas tienen su parte controversial y siempre quisieras una normativa más robusta, pero eso no se da en ningún país.
Lo importante es que Guatemala ya cuenta con una Ley de Competencia. Era algo que llevaba en discusión por más de 20 años. Era el único país democrático en el continente que no tenía una regulación en este ámbito, y en un mundo globalizado esto es clave para el posicionamiento económico.
Un mito es que una Ley de Competencia por sí sola no generará competitividad, ¿cuál es su opinión?
— Eso es correcto. La competitividad se define por varios atributos. Tener un entorno con competencia ayuda, porque cuanto más intensa sea, más esfuerzo pondrán las empresas en mejorar y prepararse para el mercado internacional.
La competitividad también depende del Estado de derecho, certeza jurídica, funcionamiento adecuado del Poder Judicial, estabilidad macroeconómica, entre otros factores.
Los inversionistas buscan seguridad sobre la dirección económica del país a mediano y largo plazo. Si no hay claridad en este aspecto, la competitividad se ve afectada.
Es importante entender que la política de competencia es solo una pieza dentro de un sistema más amplio. Para mejorar la competitividad también es necesario abordar problemas como infraestructura, educación, salud y seguridad. Son esenciales para el crecimiento económico sostenido.
Es probable que el primer año y medio de la Superintendencia sea establecerse administrativamente: conseguir un edificio, contratar personal, designar y redactar su reglamento.
No estoy seguro de cuánta ayuda externa requerirán en esta fase inicial. Si en algún momento se considera valioso nuestro apoyo en capacitación, estaríamos dispuestos a colaborar dentro de nuestras posibilidades.
¿Algo que crea importante agregar?
— Guatemala es una inmensa oportunidad por su ubicación. Tiene una posición privilegiada, con salida a dos océanos. Además, el guatemalteco es muy trabajador.
Es una economía muy interesante que crece al 4 % anual con estabilidad monetaria e inflacionaria. Es un país atractivo en términos macroeconómicos y con mucho potencial que no está siendo aprovechado.
Javier Núñez Melgoza: “No es sancionar por sancionar, sino garantizar mercados eficientes”
Javier Núñez Melgoza, consultor y excomisionado de la Comisión Federal de Competencia Económica de México, analizó en entrevista con República Empresa la conformación de la nueva Superintendencia en Guatemala.
Destacó que la autonomía, credibilidad, procesos técnicos y transparentes, serán claves para legitimar a la nueva autoridad. Asimismo, subrayó la importancia del equilibrio entre autonomía institucional y objetivos de política pública.
¿Cómo evalúa —hasta ahora— el proceso de conformación de la Superintendencia de Competencia?
—Es un procedimiento que está establecido en la ley. Serán tres directores —incluyendo al titular— y tres jueces. Cada uno electo por tres entes designadores, con un espacio propio, político y técnico.
Hay cierto balance y busca identificar perfiles que cumplan con características técnicas. Eso es bueno. En la manera como se implementa puede haber ciertos detalles, porque en Guatemala no existen expertos en materia de competencia.
¿Cuáles serán los principales retos de la nueva autoridad en su primer año de operar?
— Cuando empecé en esto, hace 32 años, el reto era que ni siquiera había libros. Por ahí, alguien que viajaba a EE. UU. traía un libro de competencia, lo fotocopiaba y se distribuía entre quienes estábamos en el tema.
Actualmente, la Superintendencia y toda la práctica de competencia en Guatemala se beneficiarán de la abundancia de materiales y recursos para capacitarse.
El mayor reto es construir credibilidad. Esta se obtiene cuando aplicas de manera escrupulosa y cuidadosa la ley. Es decir, cuando tienes una institución que se apega a procedimientos, cumple con el marco legal y fundamenta sus decisiones de manera técnica y transparente.
¿Existen similitudes y diferencias con el proceso en México?
—México es un caso especial en el mundo, va a tener 32 años en aplicación de competencia, pero durante los primeros 20 fue un proceso en el cual el Ejecutivo designaba a los comisionados directamente.
Hubo buenos perfiles, pero se insistió mucho en la necesidad de convertirlo en un órgano autónomo, para darle mayor fortaleza. Ocurrió en el 2013.
Con esa reforma constitucional se crearon dos autoridades de competencia. La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), gestores de regular las industrias de telecomunicaciones y radiodifusión. Pero también es encargado de aplicar la ley de competencia en esas industrias.
¿Qué destacaría sobre la autonomía en las autoridades de competencia, evitando la injerencia política?
— La autonomía te garantiza independencia operativa. Eso es positivo. La autoridad queda aislada de vaivenes políticos. Sin embargo, cuando una institución es completamente autónoma, a veces puede perder de vista que, dentro de las políticas públicas, hay objetivos tan importantes o incluso más que la competencia económica. Es fundamental encontrar un balance.
Quienes dirigen un órgano autónomo deben entender que, en determinadas circunstancias, pueden existir objetivos superiores a la competencia como fin en sí mismos.
La Ley de Competencia en Guatemala es interesante porque busca la defensa del funcionamiento eficiente de los mercados. En el caso de prácticas monopólicas —absolutas y relativas—, permite una defensa basada en eficiencias.
En otros países, he visto investigaciones que carecen de sentido porque las autoridades aplican marcos legales demasiado estrictos, sancionando empresas sin un análisis profundo.
En la práctica, ¿cómo se logra ser fiel a esa visión técnica?
— La autoridad debe apegarse estrictamente a su mandato legal. Es clave que la sociedad y otros actores, exijan a la autoridad cumplir con dicho mandato.
En cuanto a los entes designadores, se debe garantizar que el proceso de selección de perfiles sea transparente y basado en criterios técnicos. En Guatemala, hay mucha ansiedad por multas y sanciones ante prácticas anticompetitivas. Ha dominado la conversación en los últimos años. El objetivo no es sancionar por sancionar, sino garantizar mercados eficientes.
En México, ¿cómo funciona el tema de las sanciones en materia de competencia? ¿Es prematuro hablar de eso en Guatemala?
— La Ley en México contempla sanciones extraordinarias. Actualmente, hay una discusión sobre reformarlas para endurecerlas más. No obstante, en la práctica, las penalizaciones aplicadas suelen ser una fracción de lo que la ley permite.
Esto ocurre porque, muchas veces, una investigación comienza con grandes expectativas, pero al final se encuentra que el daño no fue tan grave. La sanción debe estar directamente relacionada con el daño detectado.
Si este es menor, es difícil que el poder judicial valide una sanción desproporcionada. La solidez de la autoridad es clave, ya que la imposición de sanciones dependerá de la calidad de las investigaciones.
¿En Guatemala se ha entendido la importancia del papel del poder judicial en estos casos?
— Es un punto crucial. La ley establece que los casos serán decididos por órganos especializados dentro del Poder Judicial. La pregunta es si ya se está trabajando en la selección y capacitación de jueces y magistrados que manejarán estos procedimientos.
Así como se habla de capacitar a los funcionarios de la Superintendencia, también hay que pensar en la conformación de tribunales especializados en competencia. Es una materia compleja. Se debe reclutar y formar a profesionales con conocimiento en la materia.
¿Qué errores se han cometido en México que deberíamos evitar al aplicar la ley?
— Un error que ha crecido con el tiempo es la falta de análisis económico en las investigaciones de competencia. Hay dos enfoques principales para evaluar prácticas monopólicas: la regla per se y la de razón.
La regla de razón implica evaluar el efecto neto de una práctica, considerando tanto sus efectos negativos como sus posibles beneficios en eficiencia. En cambio, la per se establece que ciertas conductas son ilegales automáticamente, sin importar su impacto real en el mercado. En México, se ha abusado de este último enfoque, sancionando conductas sin un análisis profundo.
Guatemala no debería caer en este error. Su ley permite el análisis de eficiencia en todas las prácticas. Con todo, siempre existe la tentación de simplificar el proceso. Esto podría derivarse en decisiones apresuradas y perjudiciales.
Guatemala tuvo la oportunidad de aprobar una ley tomando experiencias de otros países. ¿Elegimos las mejores?
— Uno tiene que considerar hasta dónde se puede avanzar en el contexto en el que se encuentra. La ley perfecta no existe. Todas tienen su parte controversial y siempre quisieras una normativa más robusta, pero eso no se da en ningún país.
Lo importante es que Guatemala ya cuenta con una Ley de Competencia. Era algo que llevaba en discusión por más de 20 años. Era el único país democrático en el continente que no tenía una regulación en este ámbito, y en un mundo globalizado esto es clave para el posicionamiento económico.
Un mito es que una Ley de Competencia por sí sola no generará competitividad, ¿cuál es su opinión?
— Eso es correcto. La competitividad se define por varios atributos. Tener un entorno con competencia ayuda, porque cuanto más intensa sea, más esfuerzo pondrán las empresas en mejorar y prepararse para el mercado internacional.
La competitividad también depende del Estado de derecho, certeza jurídica, funcionamiento adecuado del Poder Judicial, estabilidad macroeconómica, entre otros factores.
Los inversionistas buscan seguridad sobre la dirección económica del país a mediano y largo plazo. Si no hay claridad en este aspecto, la competitividad se ve afectada.
Es importante entender que la política de competencia es solo una pieza dentro de un sistema más amplio. Para mejorar la competitividad también es necesario abordar problemas como infraestructura, educación, salud y seguridad. Son esenciales para el crecimiento económico sostenido.
Es probable que el primer año y medio de la Superintendencia sea establecerse administrativamente: conseguir un edificio, contratar personal, designar y redactar su reglamento.
No estoy seguro de cuánta ayuda externa requerirán en esta fase inicial. Si en algún momento se considera valioso nuestro apoyo en capacitación, estaríamos dispuestos a colaborar dentro de nuestras posibilidades.
¿Algo que crea importante agregar?
— Guatemala es una inmensa oportunidad por su ubicación. Tiene una posición privilegiada, con salida a dos océanos. Además, el guatemalteco es muy trabajador.
Es una economía muy interesante que crece al 4 % anual con estabilidad monetaria e inflacionaria. Es un país atractivo en términos macroeconómicos y con mucho potencial que no está siendo aprovechado.
