La desconcentrada como innovación institucional

Muchas de las necesidades de la población que el Estado busca atender están bajo el mandato de un Ministerio, los cuales están sujetos a una serie de normas transversales (Ley de Servicio Civil, ley de Contrataciones del Estado, etc.) que, en las últimas décadas han sido cuestionadas por la falta de idoneidad ante los retos específicos que se necesitan para atender las necesidades de la población: no es lo mismo contratar a una ingeniera en sistemas experta en ciberseguridad que a un experto en PYMES del altiplano guatemalteco; la forma de acreditar su idoneidad es distinta. Tampoco es lo mismo contratar el mantenimiento de un sistema de drenajes que subvencionar universidades para promover innovaciones en el sector textil; los modelos para atraer interesados y verificar el cumplimiento de los indicadores necesariamente es distinto.

Ante la frustración generada por las limitaciones que afrontan los Ministerios para cumplir con las expectativas de la población, ha surgido, en los últimos años, una tendencia creciente: la creación o promoción de entes autónomos o descentralizados. Esta práctica busca dotar a la gestión pública de mayor agilidad y capacidad de respuesta, permitiendo ejecutar acciones de manera más eficiente para atender las necesidades ciudadanas.

Dicha moda o tendencia, llevada al extremo, lleva a sugerir que si queremos un Estado funcional vamos a tener que hiper-fragmentar el Estado: un ente autónomo por necesidad; quizás, un ente autónomo por necesidad y región. Esto sorprende un poco por dos razones. Primero, porque la experiencia de las entidades autónomas NO siempre ha sido ideal; allí donde se puede hablar bien de un BANGUAT o una SAT, hay muchos, muchísimos ejemplos de autónomas y descentralizadas que dejan mucho que desear. Segundo, porque el reto del control ciudadano del poder político se vuelve más difícil ante la fragmentación de entes, reglas, procesos y responsables. Tercero, porque la fragmentación puede llevar a la inacción ante la pelea de “territorio y espacio” en la que suelen involucrarse las entidades públicas. Cuarto, está el riesgo de duplicidad de funciones, aunque a veces eso, más que un riesgo, es su principal ventaja, al ayudar a superar las debilidades funcionales que otra entidad no cumple a cabalidad.

Ante la frustración por la acción ministerial y lo difícil de crear y lo riesgoso de gestionar entes autónomos por todos lados, han surgido, en las últimas tres décadas, la creación de modelos organizacionales novedosos para la gestión del Organismo Ejecutivo: la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE). Sí, las reformas más exitosas más importantes de las últimas tres décadas, tienen detrás, entidades que ni son Ministerios ni son entidades autónomas. La Superintendencia de Telecomunicaciones es un “organismo eminentemente técnico” con independencia funcional, sin embargo, financieramente se ve limitada porque depende de asignaciones anuales del presupuesto. Por su parte, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica es un “órgano técnico” también con independencia funcional, y con una fuerte independencia financiera, al imponer una tasa a las ventas de electricidad de cada empresa de distribución. De manera más reciente, se crea la Dirección de Proyectos Viales Prioritarios (DIPP), una “institución especializada”, “órgano desconcentrado”, con independencia funcional, económica, financiera, técnica y administrativa, que surge en la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria (LIVP). La tabla siguiente ilumina un poco más las diferencias entre un Ministerio, una entidad autónoma, y las tres entidades desconcentradas

Tabla comparativa entre modelos de organización: Ministerio, Desconcentrada de la LIVP, Entidad Autónoma

Estos tres modelos organizacionales no se pueden considerar entes autónomos, porque claramente no tienen personalidad jurídica; no tienen autogobierno; y no tienen autonomía normativa. Esto quiere decir que estas entidades no cuentan con independencia de acción: de alguna manera mantienen lazos jurídicos y alineación política con el Organismo Ejecutivo.

Pero, las entidades desconcentradas rescatan elementos que las autónomas tienen y que pueden habilitar a las desconcentradas para hacer más funcionales a los Ministerios. Esto incluye: un régimen laboral propio y patrimonio propio. Esto les permite contratar personal de alto nivel técnico, así como planificar a largo plazo. Adicionalmente, la DIPP incluye un régimen propio de adquisiciones que es necesario si buscamos modernizar cómo funcionan las carreteras en el país.  En ese sentido, la DIPP es una innovación que, imitada y adaptada, puede convertirse en un mecanismo para crear unidades especializadas técnicas de alto nivel para los Ministerios.

Las entidades desconcentradas son, bajo esta dinámica, adaptaciones de lo posible; no diseños ideales -para eso, necesitamos, como mínimo, reformar la Ley de Servicio Civil, su reglamento, y quizás reconocer que el modelo tipo ONSEC ha sido un fracaso y que mejor debemos irnos por el modelo neozelandés, en donde la cabeza de cada agencia tiene la potestad de contratar, despedir y negociar salarios bajo condiciones similares a las del sector privado, desmantelando el escalafón burocrático rígido. Mientras logramos esto, lo posible, es un camino necesario para impulsar.

Hoy, si no hay 107 votos para la Ley de Ciberseguridad, por ejemplo, podría pensarse en crear una desconcentrada tipo DIPP, lo cual permitiría crear las condiciones organizacionales e institucionales necesarias para tener un ente técnico civil con las capacidades y el personal necesario, especialmente en un tema donde resulta imposible contratar a buenos ingenieros en sistemas o expertos en ciberseguridad, cuando un Ministerio debe salir a competir en su contratación contra empresas privadas nacionales e internacionales.

Hoy, esto también podría ser valioso para transformar el sistema nacional de calidad. Hoy, allí tenemos técnicos de muy alto nivel y mucha experiencia, pero mal pagados. Y, el riesgo, es que sin ellos y su capacidad, ponemos en riesgo que los empresas del país cumplan con los estándares internacionales necesarios para exportar.

Innovaciones institucionales, como la desconcentrada tipo DIPP, puede ir generando el espacio de reforma del Estado, poco a poco, que necesitamos.